電信體制改革方案公布后，業(yè)內(nèi)資深專家陳金橋即撰文“電信新局起航”，評價此次改革“尚未正式實(shí)施，就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一系列突破：十七大和政府換屆后，積極主動實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和公益性產(chǎn)業(yè)的體制改革；前期咨詢論證時間最長、參與范圍最為廣泛的電信體制改革；改革目標(biāo)、實(shí)施范圍最為寬廣的電信體制改革；涉及四大家國內(nèi)外公眾上市公司資產(chǎn)變動，實(shí)施難度空前的電信體制改革；第一次以政府部門聯(lián)合公告形式來推動實(shí)施的電信體制改革”。目前電信改革已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)實(shí)施階段，政府應(yīng)該如何監(jiān)管以保證改革順利進(jìn)行？記者日前采訪了剛從瑞士日內(nèi)瓦回來的陳金橋博士。
記者：本次改革的中心目標(biāo)是改變市場失衡狀況，優(yōu)化競爭格局。您認(rèn)為重組后的電信市場格局將會如何？改革預(yù)期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)？
陳金橋：本次改革具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性，優(yōu)化競爭格局只是目標(biāo)的主要組成部分。業(yè)內(nèi)普遍估計(jì)，今年10月底11月初以新公司組建、上市公司合并設(shè)立為標(biāo)志，以資產(chǎn)重組、企業(yè)整合為第一階段重點(diǎn)的改革內(nèi)容將基本完成。影響重組后競爭格局的因素很多，進(jìn)行預(yù)測具有很高風(fēng)險，短期內(nèi)，我認(rèn)為弱勢運(yùn)營商力量會得到明顯加強(qiáng)，在市場準(zhǔn)入等方面的競爭環(huán)境得到較大改善，技術(shù)革新和網(wǎng)絡(luò)升級換代成為影響市場主體力量消長的重要因素。重組前的市場主導(dǎo)力量中國移動將面臨市場環(huán)境、競爭對手、管制政策等三重挑戰(zhàn)。
如果以本次改革需要完成三大主要目標(biāo)（推動自主創(chuàng)新、優(yōu)化競爭格局以及保持國際競爭力）而言，要取得完全成功絕非易事。如果假設(shè)市場需求環(huán)境長期有利，配套管制政策效果明顯，市場競爭進(jìn)入良性循環(huán)，那么可以斷言改革一定會最終成功。問題在于，過程將會十分艱難，同質(zhì)、同資國有電信運(yùn)營商是否能夠走向產(chǎn)權(quán)多元化、非國有資本（民資和外資）能夠發(fā)揮多大作用，很可能會影響改革進(jìn)程及最終結(jié)果。
記者：改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依然取決諸多因素。您認(rèn)為本次改革哪家企業(yè)將是最大受益者？消費(fèi)者的利益會受到什么樣的影響？
陳金橋：以本次改革的全部內(nèi)容來觀察，沒有任何一家電信運(yùn)營商是純粹的受益方或受損方，從不同角度、不同時期來觀察，也許會得出完全相反的結(jié)論。如果將此問題簡化，只考慮短期利益、機(jī)會的增加或風(fēng)險、負(fù)擔(dān)的減少，那么我以為新聯(lián)通集團(tuán)似乎在2年內(nèi)是最大的受益者，依據(jù)在于不錯的網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)出售收益、人員剝離，擺脫雙網(wǎng)運(yùn)營的負(fù)擔(dān)，以及即將獲得的產(chǎn)業(yè)鏈相對領(lǐng)先的WCDMA技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的牌照。
消費(fèi)者利益是體制改革的中心環(huán)節(jié)，任何改革如果不能在長期內(nèi)提升消費(fèi)者福利將注定無法成功。在可預(yù)見的2～3年內(nèi)，電信消費(fèi)者的選擇權(quán)似乎縮小其實(shí)擴(kuò)大，因?yàn)閺倪^去的五大家專業(yè)性運(yùn)營商改組為三大全業(yè)務(wù)運(yùn)營商集團(tuán)；此外，影響消費(fèi)者自由流動一項(xiàng)最重要的限制——不能攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)即將壽終正寢；三大全業(yè)務(wù)運(yùn)營商將借助綜合的網(wǎng)絡(luò)資源優(yōu)勢、技術(shù)升級換代的契機(jī)將中國通信產(chǎn)業(yè)推向?qū)拵Ф嗝襟w服務(wù)的新階段；企業(yè)自主權(quán)擴(kuò)大后，更加市場化的定價機(jī)制將為消費(fèi)者提供個性化、定制化的靈活資費(fèi)方案；隨著運(yùn)營商資源、能力的增長，客戶獲得的服務(wù)將更好。
記者：重組后發(fā)放三張3G牌照，是否會形成新的重復(fù)建設(shè)？日前國家審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，重復(fù)投資問題突出，網(wǎng)絡(luò)資源利用率普遍偏低，通信光纜利用率僅為三分之一左右，您認(rèn)為重組后這個問題會好轉(zhuǎn)還是惡化？政府如何引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行資源共享避免新的重復(fù)投資？
陳金橋：網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的投入產(chǎn)出模式與傳統(tǒng)的制造業(yè)大不相同，甚至存在重復(fù)投資與有效競爭的長期悖論。其他行業(yè)很少有競爭者之間存在依賴對方資源的情況，因此每一家企業(yè)都無法獨(dú)立完整地向自己的客戶提供所有可能的服務(wù)，除非回到獨(dú)家企業(yè)壟斷供應(yīng)的市場結(jié)構(gòu)。在政府管制下進(jìn)行有限度競爭，這是電信業(yè)的基本前提。目前我國在局部地區(qū)、局部領(lǐng)域、局部資源等方面，確實(shí)存在資源整體利用效率低下、投入產(chǎn)出回報不高的現(xiàn)象，所以國家審計(jì)署對于電信行業(yè)的審計(jì)判斷并不錯誤，這一評價將國內(nèi)電信行業(yè)長期存在的投資主體單一、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、競爭手段單一等問題表象化，促使我們思考能否從體制層面解決所謂重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)的深層次原因。
從絕對意義上分析，市場主體數(shù)量減少當(dāng)然有助于降低投資總量，減少重復(fù)建設(shè)。如果政府決定發(fā)放3張3G牌照，勢必會在未來形成3張全國性的移動通信網(wǎng)絡(luò)。為在不降低網(wǎng)絡(luò)覆蓋和服務(wù)質(zhì)量的前提下減少投資，政府必然要通過鼓勵、強(qiáng)制等手段來引導(dǎo)電信企業(yè)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)資源的共享，基站、局房、鐵塔等資源都是較好的選擇。合理的網(wǎng)元租售價格、共用土地的較低租金、統(tǒng)一規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)路由附加交換式租售等手段都有利于減少單個企業(yè)的投資總量，但這些政策手段并不完全掌握在電信管制機(jī)構(gòu)手中，尚需要綜合經(jīng)濟(jì)管理部門、地方政府的有效配合。更加重要的是，如果能夠在3G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)（特別是對安全影響相對較小的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)、支撐網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域）中創(chuàng)造性引入非國有資本，將大幅度減少國有資本投資領(lǐng)域的相互重疊，對國有資本投入產(chǎn)出收益產(chǎn)生立竿見影的效果。
記者：重組后三家企業(yè)各有長短，據(jù)說政府還將引入非對稱管制政策來強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，您認(rèn)為有必要嗎？這和政府推動自主創(chuàng)新、培育具有核心競爭力的世界一流電信企業(yè)目標(biāo)是否一致？應(yīng)該如何把握時機(jī)？非對稱管制會涉及哪些方面內(nèi)容？
陳金橋：非對稱管制是各國電信市場進(jìn)入后壟斷競爭時期普遍采用的一種管制思路，其目的在于校正電信業(yè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效應(yīng)所必然帶來的市場集中對于競爭效率的傷害。其原理是細(xì)分電信市場，確定主導(dǎo)運(yùn)營商，針對后者可能濫用優(yōu)勢力量的領(lǐng)域事前設(shè)計(jì)管制政策工具，抑制主導(dǎo)運(yùn)營商力量而壯大弱勢運(yùn)營商力量。這一思路體現(xiàn)了管制機(jī)構(gòu)對于市場競爭機(jī)制的直接干預(yù)，必須因時因地謹(jǐn)慎采用，不可作為長期政策措施，以免產(chǎn)生打擊先進(jìn)保護(hù)落后的反向激勵作用。從重組后的中國電信市場競爭格局來看，短期內(nèi)中國移動仍然占據(jù)比較明顯的市場優(yōu)勢，新企業(yè)、新技術(shù)的力量還無法成為主宰電信市場競爭格局的根本力量，為盡快實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，降低風(fēng)險和阻力，確有必要在一定時期內(nèi)針對特定企業(yè)、特定市場實(shí)施非對稱管制。
從長期而言，建立公平競爭環(huán)境比實(shí)施非對稱管制更加重要，但合理利用后者有助于前者的形成。以非對稱管制來加速優(yōu)化競爭格局，對于實(shí)現(xiàn)本次改革的另外兩個重要目標(biāo)——推動自主創(chuàng)新、培育國際競爭力，也能夠發(fā)揮有益的推動作用。但如果就個別企業(yè)而言，在短期內(nèi)如果要完成推動自主創(chuàng)新或者迅速成為世界一流企業(yè)的使命，同時又面臨比較嚴(yán)厲的非對稱管制手段，那么無疑會造成短期的目標(biāo)沖突或者政策優(yōu)先性選擇，也會使得企業(yè)進(jìn)退維谷。因此，政府即使決定較快推出非對稱管制手段，也需要注意出臺時機(jī)、實(shí)施領(lǐng)域、期限長短以及與其他政策配合等重要因素。
雖然非對稱管制思路可以廣泛用于管制政策的所有領(lǐng)域，但就當(dāng)前的市場而言，具備實(shí)施性的非對稱管制手段可以重點(diǎn)考慮資源共享、號碼攜帶、電信資費(fèi)、互聯(lián)結(jié)算、市場份額控制等。
記者：隨著中國移動集團(tuán)對TD網(wǎng)絡(luò)的高度重視，TD網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和相關(guān)配套問題逐步得到解決。政府在支持和推動TD進(jìn)一步加快發(fā)展方面還有哪些工作要做？
陳金橋：對于相對弱勢的本土國際標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)當(dāng)采取有效的扶持措施。在正式商用以前，可以財(cái)政資金、政策性信貸等政策引導(dǎo)社會資金、企業(yè)加速進(jìn)入，推動產(chǎn)業(yè)鏈的成熟完善；可以給予TD產(chǎn)業(yè)鏈上游企業(yè)一定的資金支持（包括減免稅收、給予財(cái)政性信貸），給予TD運(yùn)營商政府采購支持（如政府部門的綜合信息服務(wù)解決方案采購）、管制政策傾斜（如互聯(lián)結(jié)算優(yōu)惠、異網(wǎng)漫游等）等；在TD擴(kuò)大商用走向國際市場時，政府的對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交流更有可能成為制勝的武器。因此，即使正式商用，政府依然能夠在幕后發(fā)揮積極的推動作用。但就當(dāng)前形勢而言，盡快發(fā)放TD牌照是當(dāng)務(wù)之急，它可以迅速有效地動員產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的力量，將TD商用推向快車道。
記者：可以想象三家企業(yè)今后的市場競爭會進(jìn)一步加劇。那么今后是否會出現(xiàn)新一輪的惡性競爭？農(nóng)村通信是否會出現(xiàn)停滯不前的局面？對農(nóng)村普遍服務(wù)您有什么好的建議？
陳金橋：在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的宏觀背景下，城市中國和鄉(xiāng)村中國的不同面貌不會猝然改變，電信業(yè)的區(qū)域發(fā)展差距也無法改變這一規(guī)律。從競爭格局的發(fā)展趨勢來看，與其說是三家企業(yè)的競爭強(qiáng)度加大，不如說是以三家全業(yè)務(wù)運(yùn)營商為核心的產(chǎn)業(yè)鏈的較量，彼此既合作又競爭，呈現(xiàn)犬牙交錯的復(fù)雜局面。
我認(rèn)為，城市地區(qū)由于業(yè)務(wù)普及率較高，增量市場不足，一方面可能導(dǎo)致競爭進(jìn)一步激化，另一方面則有可能推動競爭升級轉(zhuǎn)型。增量市場可能出現(xiàn)更加殘酷的價格競爭，但在保護(hù)存量用戶市場方面，各家企業(yè)更有可能采取提升服務(wù)品質(zhì)，將重心轉(zhuǎn)向服務(wù)、品牌和創(chuàng)新競爭，從而將市場競爭模式提升到高級階段。農(nóng)村通信市場在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、業(yè)務(wù)拓展方面出現(xiàn)絕對停滯的可能性并不大，多數(shù)企業(yè)會將城市邊緣、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村作為次級市場開發(fā)目標(biāo)，將其作為新興增量市場的來源，這可以稱為“城市高級化與農(nóng)村普及化”并舉的發(fā)展模式。要達(dá)到這種良性循環(huán)，政府部門必須有所作為，善于作為。比如，以建立普遍服務(wù)基金等經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制帶動農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；以示范地區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目為切入點(diǎn)，發(fā)揮中央、地方政府的積極性，推動農(nóng)業(yè)信息化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；以創(chuàng)新的體制和機(jī)制逐步完善農(nóng)村地區(qū)的電信投融資機(jī)制，比如可以選擇部分試點(diǎn)地區(qū)率先開放非國有資本直接投資，鼓勵多元化經(jīng)營模式；引導(dǎo)開放農(nóng)村實(shí)用通信技術(shù)，充分利用城市地區(qū)富余的網(wǎng)絡(luò)資源，大幅度降低農(nóng)村通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)成本等。
記者：您認(rèn)為電信重組有效市場競爭格局的形成還應(yīng)該采取哪些配套舉措？推出帶號轉(zhuǎn)網(wǎng)措施是否時機(jī)成熟？
陳金橋：其實(shí)，電信市場有效競爭屬于一種理想狀態(tài)，多數(shù)國家處于競爭不足到競爭過度的中間階段。中國電信市場多數(shù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域目前還處于競爭不足的階段，指望一兩次電信體制改革就能夠解決競爭格局不合理的所有問題是不切實(shí)際的幻想。對于重組完成后形成的新競爭主體，選擇適宜的管制政策至關(guān)重要。因?yàn)橹亟M暫時只解決企業(yè)的靜態(tài)力量對比（“勢”），而針對企業(yè)競爭行為的管制措施則可以改變企業(yè)的動態(tài)能力（“能”），勢能相互結(jié)合，才有可能協(xié)調(diào)解決存量市場和增量市場的結(jié)構(gòu)與動態(tài)平衡問題。本次改革，政府充分意識到改革的系統(tǒng)性、艱巨性和復(fù)雜性，只是將電信企業(yè)資產(chǎn)重組作為體制改革的重要突破口，還要結(jié)合推動自主創(chuàng)新、擴(kuò)大有效開放、轉(zhuǎn)變國有企業(yè)運(yùn)行機(jī)制、建立更加有效的監(jiān)管體制等諸多配套措施，綜合運(yùn)用這些手段，將加速形成有效競爭格局。
“攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)”作為一項(xiàng)擴(kuò)大消費(fèi)者權(quán)益的管制措施，本身主要功能不在于調(diào)整市場競爭格局。隨著電信重組完成，必須抓住有利時機(jī)盡快實(shí)施攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)政策。在短暫實(shí)施優(yōu)化競爭格局的單向可攜帶政策以后，應(yīng)盡快恢復(fù)其本來面目，實(shí)施全面對等的攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)政策，將用戶權(quán)益保護(hù)提升到新高度。
陳金橋認(rèn)為，大破而后大立。中國電信業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模的世界性跨越，肩負(fù)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)踐國家創(chuàng)新戰(zhàn)略、推動工業(yè)化與信息化融合發(fā)展的重大責(zé)任，再次走在深化體制改革的前列。他說，在新一輪改革發(fā)展歷程中，政府部門如果將目標(biāo)的堅(jiān)定性與策略的靈活性緊密結(jié)合，團(tuán)結(jié)動員各方利益攸關(guān)者趨利避害，就會為中國電信業(yè)書寫新篇章。
(張英 中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)-人民郵電報)
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