(2007-05-24
08:46:47)
我國的電信監(jiān)管機構(gòu)自1998年信息產(chǎn)業(yè)部組建開始，到2000年依照《中華人民共和國電信條例》組建各省、自治區(qū)
、直轄市通信管理局。以部為主的部省兩級雙重領(lǐng)導(dǎo)的電信監(jiān)管體系正式建立。幾年來，我國的電信監(jiān)管機構(gòu)在履行行業(yè)監(jiān)管職能的同時，又履行著促進電信業(yè)發(fā)展的政府經(jīng)濟職能，在這個過程中出現(xiàn)了很多職能方面的沖突與問題，電信監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)常被“管什么、怎么管”等職能問題困擾。
我國電信監(jiān)管機構(gòu)的主要職能沖突
沖突一：職能目標的沖突
當前我國電信行業(yè)實行的是政監(jiān)合一的監(jiān)管體制。電信監(jiān)管機構(gòu)在職能設(shè)定方面，有電信政策制訂者和市場監(jiān)管實施者的雙重角色。作為電信政策制訂者被賦予促進行業(yè)發(fā)展的責任，承擔著政府經(jīng)濟職能，實現(xiàn)效率目標。而作為市場監(jiān)管實施者應(yīng)做到保障行業(yè)的公平競爭。承擔著管制的職能，實現(xiàn)公平目標。既要履行經(jīng)濟性職能也要履行社會性職能。在日常的電信監(jiān)管工作中，政府經(jīng)濟職能與電信管制職能、行業(yè)效率目標與社會公平目標之間很難達到協(xié)同，存在著沖突與博弈。這突出表現(xiàn)在目前信息產(chǎn)業(yè)部還隸屬于國務(wù)院，其經(jīng)費來自于國家財政預(yù)算，人事安排等也隨政府機構(gòu)的變動而相應(yīng)調(diào)整，這樣，信息產(chǎn)業(yè)部作為監(jiān)管機構(gòu)的相對獨立與中立性就很難得到有效保證。
電信監(jiān)管機構(gòu)作為政府經(jīng)濟職能部門，擔負著產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)規(guī)劃等宏觀政策制定職能。同時，作為管制機構(gòu)又擔負著監(jiān)管政策制定及具體的監(jiān)管職能。盡管我國電信行業(yè)監(jiān)管實現(xiàn)了“政資分離”，但國有控股、一股獨大、股權(quán)單一等問題，使得電信監(jiān)管部門在制定宏觀管制政策時，必須考慮到國有資產(chǎn)的保值增值，考慮到電信行業(yè)發(fā)展等并非行業(yè)管制機構(gòu)應(yīng)當考慮的問題。比如在調(diào)整資費政策時，信息產(chǎn)業(yè)部還必須充分“講政治”，還必須結(jié)合避免給海外上市的幾家運營商市值造成影響等因素來作決策。這些問題又干擾著管制的公平性、有效性和合理性。
沖突二：職能范圍的沖突
我國的電信監(jiān)管機構(gòu)按照《電信條例》規(guī)定，主要包括：電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可、電信網(wǎng)間互聯(lián)互通、電信資費管理、電信安全保障、電信資源管理、電信設(shè)備進網(wǎng)管理、電信設(shè)施建設(shè)和電信服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督等八項職能。電信監(jiān)管機構(gòu)作為我國電信業(yè)專業(yè)性的管制機構(gòu)，在對行業(yè)進行管制時，并未擁有充分的、完全的電信管制權(quán)，電信管制權(quán)還根據(jù)國務(wù)院部門分工分散在政府經(jīng)濟管制部門，如發(fā)改委、財政部、商務(wù)部、工商局、質(zhì)量監(jiān)督局等相關(guān)部委局，分別從不同角度，共同對電信市場進行政府管制。由于各相關(guān)部門對電信管制職能的設(shè)定存在著一定的重疊與交叉，使得電信監(jiān)管機構(gòu)在行使行業(yè)監(jiān)管職能時與相關(guān)政府職能部門存在沖突與協(xié)調(diào)問題。如在電信資費管制方面與價格主管部門的沖突協(xié)調(diào)；行業(yè)標準方面與技術(shù)監(jiān)督部門的沖突協(xié)調(diào)；普遍服務(wù)基金方面與財政部門的沖突協(xié)調(diào)；在安全生產(chǎn)監(jiān)管方面與安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的沖突協(xié)調(diào)；在服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管方面與工商部門的沖突協(xié)調(diào)；在電信基礎(chǔ)設(shè)施保護方面與公安、環(huán)保部門的沖突協(xié)調(diào)等等。此外，隨著電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和有線電視網(wǎng)在技術(shù)上逐漸融合，特別是IPTV等融合性業(yè)務(wù)的發(fā)展，使得電信監(jiān)管機構(gòu)與廣電等部門的職能沖突協(xié)調(diào)問題變得更加明顯。這種職能沖突和協(xié)調(diào)不僅增加了電信監(jiān)管的協(xié)調(diào)成本，更使得電信企業(yè)無所適從，尤為甚者是使一些重大政策制定周期加長、政策出臺難度加大，同時還會產(chǎn)生監(jiān)管漏洞，影響電信監(jiān)管部門的權(quán)威性等問題。
沖突三：監(jiān)管力量過小與監(jiān)管范圍過寬的沖突
近年來，隨著電信業(yè)的進一步打破壟斷，引入競爭，電信行業(yè)的產(chǎn)業(yè)環(huán)境和市場變化的步伐非?？?，加上市場經(jīng)濟的逐步完善，放松管制逐步進行，增值電信運營企業(yè)業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展，各種新技術(shù)、新業(yè)務(wù)日新月異。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的逐漸普及與高速發(fā)展，導(dǎo)致電信監(jiān)管部門監(jiān)管對象越來越多，監(jiān)管范圍逐步加大，目標也越來越多。然而，相應(yīng)的監(jiān)管力量又跟不上。導(dǎo)致電信監(jiān)管能力明顯不足，出現(xiàn)監(jiān)管不力的狀況，使監(jiān)管機構(gòu)面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。就當前而言，我國電信監(jiān)管機構(gòu)面對的是一個擁有8億多用戶，全行業(yè)年銷售收入1萬多億元的一個超大行業(yè)。然而，全國電信監(jiān)管機構(gòu)采取的是部省兩級以中央為主的電信監(jiān)管組織體系，實行的是公務(wù)員管理體制。去年7月進行了嚴格的公務(wù)員登記制度。全國部省兩級電信監(jiān)管機構(gòu)總?cè)藬?shù)只有800多，省級電信監(jiān)管機構(gòu)的人員編制平均不足20人，如筆者所在的海南省通信管理局僅12個編制。這12個人要管好收入占全省GDP比例3.77%的電信市場,談何容易？全國電信監(jiān)管機構(gòu)的人員普遍存在疲于奔命、身兼數(shù)職的狀況，監(jiān)管難以做到有效、到位。
解決電信監(jiān)管機構(gòu)職能沖突問題的對策
針對我國電信監(jiān)管機構(gòu)職能方面所存在的諸多沖突問題。如何有效解決這些問題？成為我國監(jiān)管者必須正視和認真思考的問題。要想解決問題，必須分析問題，才能對癥下藥。上述三方面的職能沖突問題，總體來說都屬于制度性問題。許多專家從制度設(shè)計角度對相關(guān)問題進行了深入研究，并提出構(gòu)建政監(jiān)分離的電信監(jiān)管體系、建立地市級通信監(jiān)管機構(gòu)等建議。但是基于我國經(jīng)濟體制改革的進程及我國電信行業(yè)改革與發(fā)展的現(xiàn)狀，我國電信行業(yè)將會在相當一段時間內(nèi)維持現(xiàn)有的政府監(jiān)管模式。因此，在制度性問題沒有相應(yīng)制度變革的現(xiàn)實情況下，我們需要認真思考的問題是如何調(diào)解這些沖突，找出相應(yīng)對策，使電信監(jiān)管更加有效、到位。
對策一：探索公平與效率雙重目標的協(xié)同機制
電信監(jiān)管部門的公平與效率目標存在著一定的沖突。但我們也可以探索兩者的協(xié)同機構(gòu)。一是最終目標的協(xié)同。電信監(jiān)管機構(gòu)在履行行業(yè)管制職能和政府經(jīng)濟職能時，可以把最終的目標協(xié)同起來。兩者的最終目標都可以落到實現(xiàn)社會利益最大化這一點上，實現(xiàn)國家利益、企業(yè)利益和消費者利益的統(tǒng)一。做到電信行業(yè)服務(wù)好、價格低、效率高，使電信行業(yè)社會利益最大化。二是管制理念的協(xié)同。一方面電信監(jiān)管機構(gòu)作為政府監(jiān)管機構(gòu)，要放棄“當家人”的管理思路，把職能定位在監(jiān)管者角色而不是主管者角色。監(jiān)管的重點就是引導(dǎo)、規(guī)范、服務(wù)和協(xié)調(diào)，而不是大包大攬，包醫(yī)百病。另一方面作為管制者，不僅僅是管住行業(yè)的不公平競爭行為，更主要的是要為行業(yè)公平競爭創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，把工作的著力點放到為行業(yè)發(fā)展營造良好的監(jiān)管環(huán)境上來。這樣，電信監(jiān)管機構(gòu)的公平與效率兩重目標就都能統(tǒng)一到行業(yè)健康發(fā)展這一共同管制理念上來。三是管制手段的協(xié)同。電信監(jiān)管機構(gòu)為實現(xiàn)公平和效率的目標，主要運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)、行政等手段。然而，在具體的實踐中，為保障行業(yè)發(fā)展和公平競爭兩個目標所采用的手段各有偏重，對前一目標更多地采取行政手段，對后一目標更多地采取經(jīng)濟和技術(shù)手段。隨著市場經(jīng)濟的完善，隨著行業(yè)法律法規(guī)制度的健全，各有側(cè)重的監(jiān)管手段，都將轉(zhuǎn)變到依法行政上來，更多地運用法律和經(jīng)濟手段，努力建立政府依法監(jiān)管、企業(yè)依法經(jīng)營、消費者依法維權(quán)的良好局面。因此，電信監(jiān)管的雙重目標在管制手段上可以協(xié)同起來。
對策二：尋求政府部門間的協(xié)商合作機制
在對電信行業(yè)監(jiān)管過程中，政府各相關(guān)部門存在著職能重復(fù)交叉，責權(quán)利不明晰等問題。作為電信行業(yè)的監(jiān)管部門必須尋求一條協(xié)商共贏的配合機制，共同促進電信行業(yè)的健康發(fā)展。一是利益一致。我們必須承認，電信監(jiān)管部門與不同的政府經(jīng)濟職能部門之間都存在著不同的利益關(guān)系。每制定一項電信行業(yè)相關(guān)政策都會影響到他們部門利益的改變。這種利益既有短期利益也有長期利益。在政策制定過程中，電信監(jiān)管部門尋求到與政府相關(guān)部門之間的利益一致的條件。使部門之間在不同的利益沖突中找到合作點，達成合作，以求得利益一致，從而達到政策的均衡。二是信息一致。電信行業(yè)是技術(shù)性、專業(yè)性較強的行業(yè)，對該行業(yè)的政策制定除了應(yīng)具備政府管理有關(guān)知識外，還必須掌握相應(yīng)的電信專業(yè)知識。因此，讓政府相關(guān)職能部門的人員了解電信行業(yè)相關(guān)信息顯得十分必要。在決策中，由于信息的不對稱而造成的逆向選擇時有發(fā)生。所以，電信監(jiān)管機構(gòu)必須與其它相關(guān)政府職能部門之間保持順暢的信息溝通機制，減少因信息不對稱而產(chǎn)生的摩擦、沖突和障礙，以便在政策制定過程中更容易達成共識。電信監(jiān)管機構(gòu)與政府各相關(guān)職能部門可以考慮設(shè)立一定溝通機制,如信息互享、人員流動、協(xié)商咨詢等。
對策三：爭取內(nèi)外有機結(jié)合形成監(jiān)管合力
電信監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部能力不足問題，除了要花大力氣改善內(nèi)部能力外，還要通過外部能力來彌補內(nèi)部能力，以達到有效監(jiān)管的目標。一是充分發(fā)揮支撐機構(gòu)的作用。要發(fā)揮好支撐機構(gòu)對電信監(jiān)管的補充作用。目前，電信監(jiān)管的支撐機構(gòu)數(shù)量還是比較多的，包括電信和互聯(lián)網(wǎng)都存在一定數(shù)量的中介機構(gòu)。監(jiān)管機構(gòu)可以把大量的服務(wù)、協(xié)調(diào)等工作交給中介機構(gòu)或協(xié)會。比如資質(zhì)的審查、產(chǎn)品質(zhì)量的檢測、科技成果的鑒定、人才的培訓等。同時，還可以通過支撐機構(gòu)組織各種研究會、發(fā)起論壇，倡導(dǎo)企業(yè)自律，解決行業(yè)的熱點、難點問題。二是發(fā)揮消費者團體和社會輿論的作用。電信監(jiān)管機構(gòu)要履行社會管理和公共服務(wù)職能，必須實現(xiàn)好、維護好最廣大電信用戶的權(quán)益。而對于8億戶的超大用戶群，僅靠800多人的電信監(jiān)管隊伍顯然是不行的。因此，必須借助各種社會力量，特別是消費者團體和新聞媒體的力量，實現(xiàn)對行業(yè)的有力監(jiān)督，保障廣大電信用戶的切身利益。三是大力提升現(xiàn)有監(jiān)管人員素質(zhì)。監(jiān)管人員素質(zhì)是關(guān)系到我國電信監(jiān)管到位不到位的最關(guān)鍵、最核心的因素。要提升現(xiàn)有監(jiān)管人員的素質(zhì)，一方面要加大培訓力度。當前，大部分監(jiān)管人員都“脫胎”于原企業(yè)，屬于技術(shù)型干部，對政府公共管理、法律、經(jīng)濟等知識相對缺乏。因此，要采取走出去、請進來的方法，不斷提高工作能力。另一方面要加大考核力度。通過績效考核、行政問責等制度，使監(jiān)管干部隊伍更好地提高工作效能。(來自中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng))
| 【打印】 【收藏】 【推薦】 【關(guān)閉】 |
